NL EN
+31 76-5226470
+31 76-5226470

Het vertrouwensbeginsel – wanneer is een bestuursorgaan gebonden aan een toezegging?

Het vertrouwensbeginsel – wanneer is een bestuursorgaan gebonden aan een toezegging?

Wat is het vertrouwensbeginsel?

Het vertrouwensbeginsel komt in veel rechtsgebieden voor en vindt ook toepassing in het bestuursrecht. In het bestuursrecht houdt dit beginsel in dat een burger mag vertrouwen op het feit dat een bestuursorgaan een bepaald beleid voert. Dat betekent dat een bepaalde door het bestuursorgaan gedane toezegging daadwerkelijk moet worden nagekomen en dat wettelijke bepalingen door het bestuursorgaan moeten worden nageleefd.

Een beroep op (een schending van) het vertrouwensbeginsel komt regelmatig voor. Een schending van dit beginsel kan bijvoorbeeld aan de orde zijn in het geval dat iemand een aanschrijving van de gemeente ontvangt tot verwijdering van een bouwwerk op zijn of haar perceel, terwijl een gemeenteambtenaar eerder toegezegd had in dit specifieke geval niet tot handhaving te zullen overgaan.

Uit een groot aantal rechterlijke uitspraken uit het verleden blijkt dat het vertrouwensbeginsel juridisch zeer lastig af te dwingen valt en dat de bestuursrechtspraak hier hoge eisen aan stelt. De toezegging moest immers zijn gedaan door een bevoegd persoon (bestuursorgaan). Vaak vindt een gesprek echter niet met de voltallige gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders plaats, maar met een raadslid, ambtenaar of burgemeester alleen. Een beroep op de schending van dit beginsel werd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State daarom vrijwel niet toegewezen. Dit leidde niet zelden tot onbegrip aan de zijde van de burger.

Koerswijziging

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over de werking van het vertrouwensbeginsel.[1] In deze uitspraak heeft de Afdeling namelijk geoordeeld dat van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel ook sprake kan zijn indien ‘’de toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte’’.

Hiermee lijkt de Afdeling de deur te hebben opengezet voor een ruimere toepassing van het vertrouwensbeginsel. Met deze uitspraak verschuift het vertrouwensbeginsel namelijk van overheidsperspectief (wie is formeel bevoegd) naar burgerperspectief (hoe heb je het mogen opvatten/heb je er gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat degene het standpunt van het voltallige college van burgemeester en wethouders/gemeenteraad vertolkte).

Stappenplan

In bovengenoemde uitspraak heeft de Afdeling tevens uiteengezet welke drie stappen moeten worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Deze stappen luiden als volgt:

  1. Is de gedraging en/of uiting een toezegging die de burger als zodanig mocht opvatten?
  2. Is de toezegging toerekenbaar aan het bevoegde bestuursorgaan?
  3. Na de beantwoording van deze vragen dient de rechter een belangenafweging te maken tussen de belangen van de persoon aan wie de toezegging is gedaan, de belangen van derden (zoals omwonenden) en de belangen van de samenleving.

 

Huidige rechtspraak

Wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel sinds deze uitspraak thans vaker gehonoreerd? In rechtspraak van na 29 mei 2019 lijkt de Afdeling zich inderdaad wat soepeler op te stellen. Dat zit hem vooral in het feit dat stap twee nu gemakkelijker kan worden doorlopen. Stap één en drie blijven echter onverminderd van kracht en deze stappen moeten ook succesvol worden doorlopen voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Uit recente rechtspraak blijkt dat een beroep op het beginsel regelmatig alsnog bij één van deze twee stappen strandt. In de praktijk lijkt derhalve toch nog niet zo heel veel te zijn veranderd. Ook in een zeer recente uitspraak van 22 april 2020 wijst de Afdeling het door de burger gedane beroep op het vertrouwensbeginsel af.[2]

Wat was er aan de hand?

Een belanghebbende heeft het college van burgemeesters en wethouders (hierna: ‘’het college’’) verzocht om de bestemming van zijn perceel te wijzigen (‘’Agrarisch – Glastuinbouw’’ naar ‘’Wonen’’). Hij wil namelijk van een bedrijfswoning een particuliere woning maken. Twee wethouders hebben in een gesprek met deze belanghebbende aangegeven dat zij zich akkoord bevinden met deze bestemmingswijziging als de belanghebbende daartoe een concrete aanvraag indient. Nadien is deze akkoordverklaring tevens per brief bevestigd aan de belanghebbende door zowel de wethouders als het college zelf. Desondanks heeft het college uiteindelijk besloten om niet mee te werken aan de voorgestelde wijziging.

Vertrouwensbeginsel

De belanghebbende voert aan dat de weigering van het college om mee te werken aan de voorgestelde wijziging in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Als hij wist dat het college niet bereid zou zijn om de bestemming van het perceel te wijzigen, was hij nimmer tot de verkoop van zijn bedrijfsperceel overgegaan.

Stappen

Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 doorloopt de Afdeling het stappenplan om te bekijken of het vertrouwensbeginsel is geschonden. De Afdeling is van mening dat de door de wethouders gedane uitlatingen zijn aan te merken als een toezegging. Te meer nu zowel de wethouders als het college zelf nadien tevens per brief hadden aangegeven de bestemmingswijziging bestuurlijk aanvaardbaar te vinden.

Verder is vereist dat de toezegging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de belanghebbende mocht veronderstellen dat degene die de toezegging deed de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan vertolkte. De Afdeling oordeelt in dit geval dat de toezeggingen toerekenbaar zijn aan het college. Het college is immers het bevoegde orgaan om het bestemmingsplan te wijzigen en de brieven waarin de toezeggingen zijn gedaan, zijn namens het college ondertekend.

Het lijkt erop dat, gelet op het voorgaande, de belanghebbende gerechtvaardigd mocht verwachten dat het college gebruik zou maken van de wijzigingsbevoegdheid. Toch wordt anders geoordeeld. Het door de belanghebbende gedane beroep op het vertrouwensbeginsel strandt namelijk bij de toepassing van stap 3. 

In deze stap wordt een belangenafweging gemaakt tussen de belangen van de belanghebbende, de belangen van derden en de belangen van de samenleving. Het algemeen belang en belangen van derden kunnen in de weg staan aan het feit dat gerechtvaardigde verwachtingen moeten worden nagekomen. In dit geval heeft het college aangevoerd dat de belangen van derden, die samenhangen met het creëren van goede glastuinbouwkavels, zwaarder wegen. De Afdeling is van oordeel dat het college zich vanwege de belangen van de glastuinbouw in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze zwaarder wegende belangen in de weg stonden aan het vaststellen van een bestemmingswijziging. De Afdeling geeft hier verder niet eens veel toelichting over.

Ruimere toepassing?

In de praktijk lijkt een beroep op het vertrouwensbeginsel vooralsnog niet sneller te slagen. Van een grote verruiming van de toepassing van het vertrouwensbeginsel is aldus nog niet echt gebleken. Desalniettemin zijn thans wel meer mogelijkheden voor een belanghebbende. De Afdeling heeft in bovenstaande uitspraak namelijk geoordeeld dat het bestuursorgaan gehouden kan zijn aan de belanghebbende een schadevergoeding te betalen als onderdeel van de besluitvorming. De belanghebbende heeft immers zijn bedrijf verkocht na de toezeggingen van het college. Omdat het college daarover bij het bestreden besluit niet heeft geoordeeld, vernietigt de Afdeling het besluit van het college en draagt haar op om een nieuw besluit te nemen ten einde de toewijsbaarheid van de schadeclaim te onderzoeken.

Mocht u naar aanleiding van dit blog vragen hebben of advies wensen, dan kunt u natuurlijk altijd vrijblijvend contact met een van onze specialisten opnemen.

Elise Willemse

Advocaat

willemse@kochadvocaten.nl

 

1) Raad van State 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.

2) Raad van State 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1128.

 

Altijd op de hoogte blijven? Volg ons op Linkedin!

CORONA HELPDESK|Voor al uw Corona-virus gerelateerde vraagstukken

De gevolgen van het Corona-virus (COVID-19) zijn voor iedereen merkbaar, zowel privé als zakelijk. Koch Advocaten volgt nauwgezet de ontwikkelingen en maatregelen rond en met betrekking tot het Corona-virus.

Wij willen u als kantoor daarbij graag van dienst zijn. Juist nu. Om deze reden hebben wij een team van specialisten samengesteld, zij staan u graag met raad en daad bij op het gebied van Corona-virus gerelateerde juridische vraagstukken.

CORONA HELPDESK